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管资本模式下国有资本经营预算的发展建议

 

  □朱保成(财务总监) (北京能源集团有限责任公司 北京 100022

  ■中图分类号:F275  文献标识码:文章编号:1002-5812201714-0010-02

 

摘要:国有资本经营预算制度的建立及实施,对于促进我国国有经济布局的调整及加强国有资本收益管理等方面发挥了积极作用,但也存在着支出结构不够合理以及考评机制不够完善等问题。文章在由“管人管事管资产”向“以管资本为主”转变的国有资产监管背景下,全面剖析了现行国有资本经营预算存在的问题,深入思考了国家最新的国资国企改革政策,并在此基础上,提出了完善国有资本经营预算的发展建议。

关键词:管资本为主  国有资本经营预算  统一监管

 

2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[200726号)的发布,标志着国有资本经营预算制度在我国正式起步,这无论对增强政府的宏观调控能力,还是对促进国有企业健康发展,均具有突破性的重大意义。然而在具体的实施过程中,也逐渐暴露出了一些问题和争议,尤其是党的十八届三中全会全面推进深化改革以来,国有资产监管体制由以前的“管人管事管资产”开始向“管资本为主”进行转变,如何在新的时代背景下逐步完善我国的国有资产经营预算体制,需要我们不断地深入思考和探索。

  一、我国国有资本经营预算发展概述

  (一)国有资本经营预算建立实施及研究情况

  长期以来,我国一般公共预算收支与国有资本经营收支没有明确职能分工,政府同时兼具社会管理者与国有资产出资者两种身份,致使政府对国有资产的监管难以到位,国有资产流失现象时有发生。而自2007年以来,国有资本经营预算制度在我国得到了建立和逐步完善,经过近十年的广泛实施,不仅提高了国有资本整体运营效率,而且促进了国有经济布局与结构的调整,为国有资产保值增值提供了有力的保障。

  我国国有企业数量众多,随着国有资本经营预算制度在我国的建立及实施,国有资本经营预算日渐成为学术界和实务界关注的热点问题。多年来持续的深入研究,也结出了丰硕的研究成果,具体包括以下几个方面:制度建立的意义及目标研究;编制原则及执行情况研究;绩效评价及监督检查研究;国有资本经营预算与一般公共预算的关系研究等。

  (二)国有资本经营预算的积极作用及存在的主要问题

  研究及实践表明,国有资本经营预算在以下方面发挥了积极的作用:有助于提升国有资产经营效率并优化配置国有资本,促进国有资产的保值增值;有助于减少政府对国企经营管理的行政干预,进一步促进政企分开;有助于强化对国有资本收益的管理,维护出资人的权益;有助于促进国有经济布局的调整,加快国企改革进程;有助于推进我国复式预算制度的逐步完善等。应该说,国有资本经营预算的重要作用日益显现,国有资产保值增值成效明显,财政部统计数据显示:2013年至2015年,全国国有及国有控股企业资产总额年增长率分别为12.9%12.1%16.4%,所有者权益总额年增长率分别为11.1%11.8%12.6%

  与此同时,与一般公共预算相比,国有资本经验预算由于推行时间较晚,且缺乏可借鉴的较成熟的国际经验,在实际操作过程中也存在着不可忽视的现实问题,诸如:相关法律法规制度建设仍不健全;预算支出结构仍不够科学合理;预算考核评价体系尚不完善;监督问责机制仍显弱化等。这些问题一定程度上阻碍了国有资本经营预算重要作用的正常发挥,也对我们进一步完善提高制度建设提出了更高的要求。

  二、新时期国资国企改革形势下关于国有资本经营预算的深入思考

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管。”“完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生。”同时,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发[201522号)进一步明确:“以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,具备条件的进入国有资本投资、运营公司。”“建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。”

  在中央的战略部署和精神引领下,各省市也都结合自身实际情况和发展特点对国有资本经营预算改革做出了更加详细的规定。如北京市委市政府《关于全面深化市属国资国企改革的意见》(京发[201413 号)要求:“完善国有资本经营预算制度。根据首都经济社会发展要求和国有资本战略布局,健全覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度。建立国有资本收益分类收支制度,完善资本金注入机制。充分发挥国有资本经营预算的导向作用,加大对产业调整发展、基础设施建设、企业自主创新等领域的投入。”

  自从国有资本经营预算制度发布实施以来,国有资本经营预算和公共预算之间的关系一直受到社会各界的高度关注。仍以北京市为例,从其国有资本经营预算管理的发展历程而言,既保持了国有资本经营预算与一般公共预算的各自完整性和相对独立性,又实现了二者之间的相互衔接。特别是当国有资本经营预算需要安排大规模项目投资而出现资金不足时,往往从公共预算中作一般性预算支出的安排,通过国有资本经营预算的途径注入到承担战略性产业发展任务的国有企业中去;同时,国有资本经营预算中所收缴的国有资本收益也正在按照相关要求部分划转一般公共预算。

  那么,在“以管资本为主”的国资监管体制下,国有资本经营预算支出和一般公共预算支出如何实现有机衔接,一般公共预算支出形成的国有资产如何界定其资产归属、如何监管谁来监管、怎样纳入经营性国有资产集中统一监管范围等等,都是值得深入研究的课题,迄今为止,这些问题从中央到地方尚未达成较为清晰的共识。因此,清晰界定国有资本经营预算与公共预算之间的功能差异和衔接界限,并结合管资本为主的监管要求,对公共预算资本性支出形成的国有资产的监管方式深入研究和探索,对于深化国资监管体制和预算管理制度改革,都将有着非常重要的理论和现实意义。 

  三、“以管资本为主”国资监管模式下完善国有资本经营预算的发展建议

  (一)明晰国有资本经营预算管理范围及功能定位

  虽然同为政府预算的组成部分,但一般公共预算与国有资本经营预算却存在着显著差异。整体来说,一般公共预算通过征收税费等方式向社会提供公共产品,进而实现社会效益,属于非经营性预算;而国有资本经营预算通过收缴国有资本收益量入为出,通过投资回报实现国有资产保值增值,故属于经营性预算。

  为深入推进国有资本经营预算,首先要找准其定位,明确其投资重点和支出方向。不仅要兼顾其优化产业结构调整和保障改进民生双重积极作用的发挥,同时还要规避一般公共预算和国有资本经营预算交叉拨款重复投资现象的发生。其次要充分发挥国有资本经营预算的引导作用,促进国有资本的高效配置。通过安排其在优化产业结构、引领科技创新等方面的投资支出,带动重点支持项目快速发展,并产生良好的示范效应。第三要不断丰富国有资本经营预算的实施范围。除了国有企业,可以考虑扩大到各类股份制企业,进一步提升投资回报水平及社会影响力。比如可以通过国有资本运营公司或国有资本投资公司将国有资本经营预算资金通过国有股权投资方式直接注入非国有企业,或者拨付一定的国有资本经营预算资金建立专项基金,专门用于参与非国有企业的混合所有制改革或并购重组,促进国有资本经营收入在更大范围内发挥作用。

  (二)加强国有资本经营预算与一般公共预算的有效衔接

  在公共财政的目标导向下,国有资本经营预算与公共预算的互补与衔接应着重关注以下两个方面。

  首先,明确两类预算各自侧重点。国有资本经营预算中的资本性支出和费用性支出,目前在公共财政预算安排中都有所涉及。鉴于创建公平竞争环境是公共财政目标导向的前提要求,因此,公共财政预算应对包括国企、民企等各类企业予以共性特征支出的支持,而国有资本经营预算则相对重点支持国有企业。其次,积极搭建互通互补平台。两类预算可以通过设置相应的互补与衔接性质的预算科目接口进行连接,以实现二者之间的资金互通和相互配合,更好发挥财政的综合能力。

  (三)探索推进公共预算纳入经营性国有资产集中统一监管

  中发[201522号文提出的“以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”为未来建设新的国有资本经营预算模式指明了方向。具体而言,建议采取如下措施加强统一监管:首先,按照资本性支出分类建立统计台账,搭建公共预算中企业资本性支出管理体系。其次,通过积极沟通会商等方式,健全完善国家主管部门与国资委之间的预算协作机制。再次,完善公共预算资本性支出形成的经营性国有资产监管机制,包括厘清国资委履行国有资产出资人职能和作为业务主管的其他主管部门之间的业务管理职能;以及按照国有企业分类监管办法,明确分类监管模式和分类绩效评价模式等。

  (四)不断完善规范国有资本经营预算组织体系

  国有资本经营预算的组织体系由预算管理、编制、执行、监督等构成,各组织部门之间的关系应该根据职责明确、权责一致、节约高效等原则来加以规范。

  首先,要在达成广泛共识的基础上,明确国有资本经营预算在整个政府预算管理体系中的重要作用,并予以规范化、制度化,整体平衡好一般公共预算与国有资本经营预算二者之间的关系。其次,要理顺财政部门与国资监管机构之间的关系,提高国资监管部门的编制主体和执行主体的地位,这将有利于国资监管部门从出资人代表角度对企业国有资产进行集中统一的专业监督,有利于协调国资监管部门乃至政府与国有企业之间的利益关系。Z

 

 

参考文献:

  [1]林裕宏.略论国有资本经营预算制度的框架设计和改革思路[J.经济管理研究,2013,(06.

  [2]成怀平.改革和完善国有资本经营预算管理的思路与措施[J.山西财税,2016,(09

文章刊登于《商业会计》2017年7月第14期

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